站在法律角度看，OFAC制裁Tornado Cash是否有法可依？

PA荐读｜2022-08-17 18:42

加密货币智库 Coin Center 认为，OFAC 将 Tornado Cash 视为可制裁「实体」超出了其法定权限，将探索在法庭上对 Tornado Cash 制裁提出挑战。

编译：angelilu，Foresight News

Tornado Cash 正在遭受美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）的制裁，其开发人员之一也于上周在荷兰被捕，该系列事件引起行业内广泛关注。

OFAC 是否有权禁用 Tornado Cash？OFAC 的制裁是否符合正当程序？Tornado Cash 用户被困资金该如何提取？此次制裁释放了什么样的监管信号？加密行业今后要如何应对？行业内的不乏专业人士对此次事件中发酵出问题表达了自己的观点，加密货币智库 Coin Center 在为期一周的深入研究后从法律的角度解析了该事件，从 Coin Center 的分析中我们可以得到答案。

加密货币智库 Coin Center 目前正在探索在法庭上对 Tornado Cash 制裁提出挑战，以下为其对该事件的分析原文：

上周一，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）指定将 Tornado Cash 添加到其管理的特别指定国民和受阻人员（SDN）名单中。该事件发生小时后，我们发布了对该行动的初步分析，并表示它可能在法律和宪法上存在缺陷，在过去的一周的时间里我们对其进行了更全面的法律分析，以下是分析结果。

正如我们所质疑的那样，我们认为 OFAC 将某些 Tornado Cash 智能合约地址添加到 SDN 名单中超越了其法律权限，这一行为可能违反了正当程序和言论自由的宪法权利，并且 OFAC 没有采取充分行动来缓解它的行动将对无辜的美国人民产生的可预见的影响。我们打算与其他数字权利倡导者合作，寻求行政救济。我们现在也在探索在法庭上对这一行动提出挑战。

究竟制裁了什么

要了解 OFAC 将 Tornado Cash 智能合约添加到 SDN 名单中所涉及的法律问题，首先了解 OFAC 在 5 月将 Blender.io 添加到同一名单中会有所帮助，当时宣布该制裁的新闻稿称：

"华盛顿 — 今天，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）宣布制裁虚拟货币混币器 Blender.io（Blender），该混币器被朝鲜民主主义人民共和国（DPRK）用来支持其恶意的网络活动和被盗虚拟货币的洗钱活动。"

该公告没有引起加密社区的反对。这是因为 OFAC 制裁 Blender 是合理的，因为它是一家公司或类似实体。也就是说，Blender 是提供比特币混合服务的一个人或一群人（无论是否合法注册）。根据行政命令 13694指定的授权，将列名的「人」定义为「个人或实体」，并将「实体」定义为「合伙企业、协会、信托、合资企业、公司、集团、子集团或其他组织」，而 Blender 当然符合条件。当你向 Blender 提供的地址发送资金时，运行 Blender 的人就控制了这些币。然后，他们将你的币与其他客户的币混合在一起，并在扣除一定费用后，将等量的币发送给你。

这里需要注意的重要一点是，该实体最终处于自然人的控制之下，无论他们是否被识别。也就是说，有些人可以控制 Blender 这个实体的行为。他们可以决定是否继续开展业务，或者改变他们开展业务的方式。当他们收到币时，他们可以决定是否发送混合币。他们可以选择为某些客户服务，而不为其他客户提供服务，等等。

这也意味着，当 Blender 被添加到 SDN 名单中时，运行混币器的个人（实际上是 Blender 实体）可以提交从 SDN 名单中删除的请愿书。正如 OFAC 在其请愿网页上指出的那样。

外国资产控制办公室（OFAC）制裁的权力和完整性不仅源于其将人员指定和添加到特别指定国民和封锁人员名单（SDN 名单）的能力，还源于其将人员从 SDN List 符合法律规定。

Blender，因为它是一个最终受某些个人控制的实体，有能力提请 OFAC 注意到可能让该机构将其从名单中删除的事实或论点，例如：

- 它实际上是美国实体，因此在没有正当程序的情况下不应成为制裁对象

- 它改变了行为，不再从事受制裁的活动

- 由于某种原因，该指定是错误的

- 出于某种原因，该指定超出了财政部的法定或宪法权限

如果 OFAC 拒绝或不回应请愿书，Blender 可以聘请律师代表它并在法庭上对指定提出质疑。归根结底，Blender 是一个法人，这些都是他可以做的事情。

在了解上述情况后，现在来看 Tornado Cash 事件， OFAC 宣布将其添加到 SDN 名单的新闻稿使用与 Blender 基本相同的语言：

"华盛顿 — 今天，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）宣布制裁虚拟货币混币器 Tornado Cash，该混币器自 2019 年创建以来被用于洗钱活动，涉及价值超过 70 亿美元的虚拟货币。"

对 Tornado Cash 的制裁是出乎意料的，加密社区对这一事件感到愤怒的原因为 Tornado Cash 并不等同于受制裁的实体。

当 OFAC 制裁 Blender 时，指令通知（其中准确列出了被添加到 SDN 名单的人员和内容）首先列出了实体名称，其次列出了 Blender 的几个网址，最后列出了几十个比特币地址。重要的重要的是要明白，列出的比特币地址和网址一样是在运行 Blender 的人的控制之下。所列地址与受制裁实体（以及最终该实体背后的自然人）之间都存在直接的身份或控制关系。

Tornado Cash 指令通知首先列出了实体（「TORNADO CASH，又名 TORNADO CASH CLASSIC、TORNADO CASH NOVA），然后列出了「Website tornado.cash」，最后列出了几十个以太坊地址。

可能存在一个称为 Tornado Cash 的实体，受自然人控制并且可以是合理的制裁的对象。它可能是拥有和运营 tornado.cash 网站的实体，也可能是为开发混币器软件筹集资金的实体。通过 Gitcoin 筹集的资金被发送到以太坊地址在指定通知中列出的实体的控制下。如果这样的话我们不会对就制裁该实体是否合适发表意见，因为我们不知道导致这一行动的所有事实。若在捐赠地址背后可能存在一个实体，并且该实体可能在法律上有资格列入名单，但如果这些人除了编写现在在以太坊区块链上运行的混币软件之外没有做任何事情，那么他们可能一个强有力的第一修正案辩护。我们只是还不知道所有的事实。

也就是说，列出的几个以太坊地址不能说是 Tornado Cash 实体的虚拟地址或财产。这些是混币器智能合约的以太坊地址。它们是用户可以找到软件逻辑的地址，在给定正确输入的情况下，该软件逻辑将为用户执行和混合币。这是混币器本身，但它与标识为 Tornado Cash 的实体完全不同，尽管「Tornado Cash」这个名称也经常被用来指代它。为了清楚起见，我们将它们称为 Tornado Cash Entity 和 Tornado Cash Application。

对于不熟悉去中心化区块链技术的人来说，这有时很难理解，但是应用程序（也称为智能合约）可以安装在以太坊网络上，一旦安装，安装它的人就不再拥有任何控制它的权利。在那之后，当世界上任何用户调用它并为其提供适当的输入时，它将自动执行。在 Tornado Cash Application 的情况下，世界上任何人都可以直接向它发送 ETH，它会根据其代码的说明混合加密货币。只要以太坊网络继续运行，它就会继续运行。

据推测，部署了 Tornado Cash Application 的 Tornado Cash Entity，现在对应用程序的控制为零。与 Blender 不同的是，Tornado Cash 实体无法选择 Tornado Cash Application 是否参与混合，也无法选择接受哪些「客户」以及拒绝哪些「客户」。在 Blender 的情况下，实体和应用程序是一回事，但在 Tornado Cash 的情况下，它们是两个完全不同的东西。这是一个微妙但重要的区别，OFAC 没有认识到这一点，将两者视为一体（如 Blender），并将两者都加入 SDN 名单。

但事实上，美国财政部的其他部门明确承认这种区别。在其2019 年 5 月关于虚拟货币商业模式的指导文件中，金融犯罪执法网络（FinCEN）对「匿名服务提供商」（包括「混币器」）和「匿名软件提供商」进行了区分。他们明确表示，服务提供商受银行保密法义务的约束，而软件提供商则不受。关于服务提供商，FinCEN 的解释是：

"[一个] 人（自己、通过雇员或代理人、或利用机械或软件机构）提供匿名服务，接受来自客户的价值并将相同或其他类型的价值传输给接收者，其方式旨在掩盖传输者的身份，属于 FinCEN 规定下的货币传输者。"

该指南还指出，

"与匿名服务提供商相比，匿名软件提供商不是货币传输者......这是因为可能用于货币传输的工具（通信、硬件或软件）供应商，例如匿名软件，从事的是贸易而不是货币传输。"

FinCEN 还区分（一种）使用匿名软件为客户提供服务并因此受 BSA 义务约束的服务提供商，以及（另一种）代表自己使用匿名软件的个人。他们称后一类人为「用户」。4

我们承认 OFAC 不受 FinCEN 法规或解释的约束。然而，事实是，财政部的另一个部门，以及同样负责洗钱和国家安全问题的部门，已经制定了一个合理的「混币器」定义，承认存在（1）混币器是实体和（2）混币器不是实体，而仅仅是软件，并且个人「用户」可以在没有任何第三方参与的情况下自行和代表自己使用混币器软件。FinCEN 的指导表明，我们在这里提出的建议并不新颖或奇怪。

考虑到人和软件之间的这种细微差别，加密货币社区的骚动现在应该很有意义。将一个不受任何人控制的自动协议而不是一个人或一个人的财产添加到制裁名单上怎么可能是合理的？OFAC 在其申请删除网页和其他地方的请愿书上指出：

"制裁的最终目的不是惩罚，而是带来行为上的积极改变。每年，OFAC 都会从 SDN 名单中删除数百个个人和实体。每次删除均基于 OFAC 的彻底审查。"

如果制裁的目的不是惩罚，而是改变行为，那么在 SDN 名单中添加一个不能改变其行为的不可变智能合约是没有意义的，因为它没有代理权，它不是一个人，也不受任何人的控制。通过将 Tornado Cash Entity 和 Tornado Cash Application 混为一谈并将两者都添加到 SDN 名单中，政府基本上已经禁止美国人使用该工具，并且没有任何明确的前景可以解除限制。

Tornado Cash Entity，因为它是一个实体，所以可以提出从名单中删除的请愿书，如果它认为其权利受到侵犯，它可以聘请律师并在联邦法院提起诉讼。Tornado Cash Application 不能，因为它不是一个人。而且由于删除请愿书的规定只有实体可以为自己或他们的财产申请，第三方不能申请。

Tornado Cash Entity 是一个实体，可以适当地受到制裁，而 Tornado Cash Application 既不是个人也不是个人财产。两者的区别很重要，不仅因为它表明 OFAC 在本案中的所作所为违背了它自己所宣称的带来行为改变的目标，而且因为它对 OFAC 所做事情的法定权限以及其行为的合宪性都有影响。

OFAC 对某些智能合约地址的制裁超出其在 IEEPA 下的法定权限

OFAC 的权力来自国会通过的一项法律：《国际紧急经济权力法》（50 USC § 1701 et seq.）（IEEPA）。一个相关的权利，即国家紧急状态法案（50 USC § 1601 et seq.）（NEA）授权总统宣布国家紧急状态，然后使用他的 IEEPA 权力来「阻止」受美国管辖的人进行的任何「涉及任何外国或其国民在其中具有任何利益的财产的交易」。在本案中，根据 NEA 宣布的紧急情况是「由全部或大部分位于美国境外的人发起或指挥的恶意网络活动日益普遍和严重」，如前面提到的奥巴马总统颁布的行政命令。该命令引用了 IEEPA 中描述的法定权力，授权财政部阻止与参与网络攻击的人员相关的「财产和财产权益」（定义宽泛）。IEEPA 赋予总统的权力被广泛起草，但它仍然只是一种封锁财产的权力.，被封锁的东西必须是「财产」，并且必须是某些外国或国民拥有利益的财产。

如上所述，Tornado Cash Entity 在 Tornado Cash Application 中没有财产权益。它没有控制该应用程序的合法权利，更重要的是，它没有控制该应用程序的物理能力。此外，该应用程序甚至不是任何合理意义上的「财产」。该应用程序是同时驻留在世界各地运行以太坊开源客户端的每个人的计算机上的非专有软件。它不是 Tornado Cash Entity 的财产，就像每个美国人家庭工具箱中的十字螺丝刀是其发明者 Henry F. Phillips 的财产一样。

如果 Tornado Cash 申请不是「某些外国或国民在其中拥有利益的财产」（50 USC §1702），则 Tornado Cash 申请不能被适当地添加到 SDN 名单中，也不能根据在 IEEPA 中授予总统的具体权力而被封锁。有人（稍后会详细介绍）应该能够质疑该制裁指定超出了法规的范围，因此无效。

这是基于对法规的文本或「简单含义」解释的有力论据。IEEPA 的简单解读是，只有财产，即属于某人的一件或多件物品，更具体地说，只有属于外国国民或实体的财产，才能被封锁。简单的解读甚至可以延伸到包括商业秘密或版权等知识产权，并且不仅可以延伸到外国人，还可以延伸到任何实体，无论是注册成立的还是非正式的，至少包括一些外国人。然而，对 IEEPA 的简单解读，不能延伸到包括一般的软件代码的封锁行（即符号和字符的排列本身），当然也不能包括被制裁者没有经济权利的软件。

有人可能会争辩说，该软件实际上是 Tornado Cash Entity 的知识产权，因此是 IEEPA 下的合法封锁目标。然而，这将是一种与以往截然不同的制裁方式。涉及知识产权的制裁通常涉及专有工具是否可以继续从受制裁的个人那里获得许可，或者是否可以从敌国的公司购买商业机密。在目前的情况下，在本案中，制裁的目的非常不同；它是说美国人甚至不能利用作者没有经济利益的知识产权。一方面，有问题的软件是在开源许可下发布的，所以过去没有美国人，或者将来不会，向任何作者支付任何许可（无论这些作者是否受到制裁）。此外，该软件的副本已经存在于连接到以太坊网络的任何人的家用计算机上。因此，对这种制裁的恰当比喻就像一位伊朗作家受到了制裁，因此，已经拥有他的书的美国人必须避免阅读该书。同样，我们认为 OFAC 的指定也是非法的，因为它超出了行政命令下的权限，因为相关地址不是该命令中定义的「人」，原因我们在上面解释。

上述对法规的简单解释可能会使 OFAC 将 Tornado Cash 应用相关的以太坊地址添加到 SDN 名单中的决定无效，尽尽管它不一定会使其他地址的加入无效，这些地址可能仍然在一个实体的控制之下，可以说是其财产。事实上，司法机构内部越来越多地简化法定解释并拒绝尊重与文本的简单含义相冲突的机构解释。撇开这一点不谈，这种狭义的解释由于一个被称为「宪法回避原则」的法定结构的实质性原则而变得更加强大，即当更广泛的解释会引起宪法问题时，法院通常会选择狭义的法定解释。在这种情况下，允许抽象意义上的思想或软件成为街区的主题的更广泛的解释至少会引起两个严重的宪法问题。如果我们或其他任何人以法律为由对清单提出质疑，我们需要解释这些宪法论据，以支持法定解释的主张。此外，这些宪法论点中的每一个都可以构成单独的索赔，可能会使该命令无效。因此，我们将深入探讨这两点。

OFAC 对某些智能合约地址的制裁在没有正当程序的情况下剥夺了美国人的自由和财产

第五修正案要求联邦政府对个人生命、自由或财产的任何剥夺，必须允许通知、发表意见的机会和中立决策者的决定。正如我们所讨论的，将 Tornado Cash Application 地址添加到 SDN 名单意味着美国人不能再使用该工具，即使出于与他们在线时的个人隐私相关的完全合法的原因。这是对每个美国人自由的限制。还有一些美国人今天继续将资金锁定在该申请合约中，因为他们在禁令之前存入了资金并且尚未撤回。这些资金被锁定的美国人过去（尚未）因使用 Tornado Cash 而犯下任何罪行。这些美国人是唯一有能力从该地址取出资金的人，因为他们是唯一知道 Tornado Cash Application 创建有效取款交易所需的加密数据的人。尽管如此，这些美国人不能在表面上不违反 OFAC 制裁的情况下进行该交易。因此，这是对财产和自由的剥夺。7

对这两类美国人来说，都存在着被剥夺财产的权利，而宪法问题在于是否有或将有通知、是否存在或将会收到通知、听证机会以及中立决策者的决定。一般而言，如果许多美国人的自由和 / 或财产因 OFAC 的行动而受到限制，那么如果这些程序性保护没有提供，那么该行动就是违宪的。

政府可能会争辩说，OFAC 的政策确实要求在对制裁名单进行任何添加之前，对事实进行内部和保密的展示，并进行附带影响评估，并且在国家安全需要酌情处理的情况下，这些内部流程可以替代公开听证会。然而，在本案中，没有迹象表明进行了任何此类影响评估，并且不知道遵循了什么程序（如果有的话）。事实上，DeFi 教育基金已经提交了 FOIA 请求希望能够更好地了解有哪些流程和保障措施来限制上 SDN 名单的附带影响。即使遵循了某些程序，据我们所知，OFAC 不允许被剥夺的任何美国人参与，它不包括交叉询问证人或质疑证据有效性的机会，也没有最终由中立的决策者做出决定（例如，第三法院的法官）。

政府还可能争辩说，鉴于制裁对象有可能被提醒，并可以在制裁生效前采取措施转移他们的财产，因此提前通知和质疑权是不合适的。然后，他们可能争辩说，美国人继续拥有满足正当程序的追索权，因为他们现在可以在清单公开后，申请一般（针对所有美国人）或特定（针对他们自己）的许可，以从受制裁的地址收回他们的财产。政府甚至可以争辩说，由于这些许可证的可用性，没有实际剥夺自由或财产，只是在重新获得财产或自由之前需要克服的临时障碍。在以前更典型的外国资产管制处名单的情况下，这是一个强有力的论据，例如，拥有犯罪董事的国际银行可以解雇这些董事并重新启动运营，甚至是 Blender.io），而只有少数美国人受到影响。事实上，这是政府在之前对 OFAC 命令的正当程序挑战中采用的至少部分成功的防御措施。然而，Tornado Cash 案件不是典型的 OFAC 管制初令。

Tornado Cash 命令的独特之处在于它影响了许多美国人的财产，他们使用受制裁的工具是完全合法的。只有少数类似的案例存在（例如其中一家国际银行的部分账户由美国人持有）被添加到名单中）。解决导致被列入名单的反洗钱 / 打击恐怖主义的风险，以便最终将该实体从名单上删除，从而使合法的账户，包括美国人的账户，能够被解除冻结。这些努力还可能包括在指定时发布常见问题解答（FAQ)，以帮助受命令影响的无辜者了解他们的选择、提供公共或私人非执行信函、一般或特定许可证，以及采取其他措施确保受影响的无辜方可以在冻结期间继续履行抵押贷款等财务义务。

我们认为在 Tornado Cash Application 案中没有采取这些典型的步骤，因为根本没有银行或其他实体可以与 OFAC 合作以实现这些缓解措施。应用程序智能合约不受任何人的控制。他们将继续照常运作，从这些合约地址中移除合法资金的唯一方法是并且将永远是受影响的美国人直接与这些地址交互，这是他们不允许做的事情。鉴于这些事实和区别，政府对正当程序主张的典型抗辩不太可能是不充分的。与过去的案件不同的是，过去的剥夺是暂时的并且所采取的有限程序满足了一些降低的宪法要求，而在这里的剥夺似乎是永久性的（禁止授予美国人继续使用该工具的一般许可证），如果没有金融机构与之合作，政府通常采取的减轻附带损害的措施（与受制裁的银行合作，以消除制裁的必要性，否则释放未受制裁的美国人的资金）实际上无法采取。

可以说，如果没有给予美国人使用申请合约的一般许可（无论是为了提取目前被锁定的财产还是为了未来的隐私目的），那么这种拒绝可以被质疑，理由是根据宪法的程序性正当程序要求，提供的程序不够充分。

在涉及国家安全的案件中，正当程序的标准受到更多限制，并使用Mathews v. Eldridge中描述的平衡测试：

"确定正当程序的具体规定通常需要考虑三个不同的因素：首先，受官方行动影响的私人利益；其次，通过所使用的程序错误地剥夺此类利益的风险，以及额外或替代程序保障的可能价值（如果有的话）；最后，政府的利益，包括所涉及的职能以及额外或替代程序要求将带来的财政和行政负担。"

即使在这个降低的标准下，我们也不相信政府的行为能够通过宪法审查。我们需要揭露许多事实才能确定，但我们怀疑在这种情况下，受影响的私人利益比以往任何时候都大得多，错误剥夺的风险也更加严重，替代保障措施无效，并且政府利益不大。

或许更重要的是，所讨论的法定问题不是美国人获得使用该工具的许可的能力，而是在名单中仅添加工具（而不是添加实体或实体的财产）这一事实不在 IEEPA 下 OFAC 的法律权限。即使在这种特定情况下授予了一般许可，也没有任何法律方法可以阻止 OFAC 在未来简单地将 Tornado Cash Application 之外的新的非财产、非实体名称添加到 OFAC 名单中，尽管存在可疑的法定这种史无前例的制裁的理由。OFAC 可能会不小心将各种非专有软件工具添加到名单中（例如用于电子邮件隐私的 PGP 软件，甚至整个比特币本身），然后他们可以创建一个事实上的许可制度有选择地允许美国人再次使用这些工具。这将是一种非常强大的社会控制工具，而且它似乎与 OFAC 权力所依据的基本法规的文本和目的脱节。一般而言，IEEPA 允许总统阻止美国人交易外国人的财产；它不是一个规定美国人应该能够使用哪些类型的软件、书籍、音乐或工具的制度（假设他们在其他方面遵守法律并且没有在此过程中使受制裁的人致富）。

到目前为止，我们主要讨论了美国人如何以正当程序为由质疑他们无法从 OFAC 获得使用 Tornado Cash Application 的许可证，因为它可以在 SDN 名单中列出的地址中找到。然而，这项行动中缺乏正当程序，与其说是源于美国人未来获得许可的途径，不如说是源于现在需要许可才能使用原本就不属于被制裁者的软件这一事实。因此，挑战许可程序并不是解决上一节所讨论的法定超限问题的适当方法。相反，质疑许可程序并不是解决上一节中讨论的法定越权问题的适当方法。相反，正当程序的缺陷在于指定过程本身以及美国人无法质疑该指定。

在此，我们可以再次询问受害的美国人是否真的拥有程序上的正当程序权利来提出这些挑战。在这种情况下，很明显，根据 OFAC 的说法，不存在程序上的正当程序权利。根据 OFAC 的指导和规定，唯一可以对指令提出质疑并将实体从名单中删除的人是受制裁的实体本身。第三方（例如只想使用这些软件工具的普通美国人）没有明显的途径来挑战这些工具的名单。事实上，因为列出的只是软件，不属于任何人的财产，根据 OFAC 的指导，没有人可以申请从名单中删除。如果这种类型的清单根本没有提出的途径，那么根据第五修正案的程序性正当程序要求，它们就不符合宪法。

我们认为，尽管 OFAC 缺乏关于第三方挑战的指导，但已经使用和 / 或打算使用 Tornado Cash Application 的美国人可能有资格根据《行政程序法》（APA）对列名提出挑战。此类原告可以要求法院以违反法律为由撤销制裁，因为它超出了 OFAC 的法定权力范围及其在行政命令下的权力。原告还可以要求法院将该机构的行为视为武断和随意的行为，因为它误解了其监管的技术的性质，并且没有考虑到该技术现有用户的信赖利益。如果 OFAC 辩称不允许此类质疑，坚持现有的指导意见，只允许被列名的实体对指定提出质疑，那么普通美国人的正当程序论点就会变得更加强大。

对 IEEPA 的宽泛解释大大降低了第一修正案受保护的言论

如果 SDN 名单成为不断扩大的特定开源协议和被「封锁」的应用程序名单，那这不是对言论发表的限制吗？政府可能会争辩说，这些特定软件（由智能合约地址名单标识）中表达的想法没有被阻止。仅仅是，美国人向这些特定合约发送消息、使用该软件的能力被阻止。与单纯的言论（如出版一本书）相比，限制行为（甚至是表达性行为，如游行抗议）在第一修正案中受到的保护较少。

然而，这种论点将被证明是过分的，如果该清单的意图仅仅是阻止美国人与特定开源应用程序交互的能力，因为它存在于以太坊区块链上的特定合约地址，那么它就无法有效实现任何合法的国家安全目标。该地址中的软件可以被世界上任何人复制并粘贴到新地址；事实上，相同和相似的软件和工具已经在以太坊区块链的其他地址上可用。因此，人们仍然很容易继续访问这些工具，包括表面上是网络安全行政命令目标的人，该命令描述了这些制裁旨在限制的活动。但是，当然，仅仅阻止一个应用程序并不是目的。目的是发送一条消息，表明该软件的任何示例都应避免。其目的是为了扼制言论，使美国人不仅避免与这些特定的合同地址互动，而且避免与任何与这些地址中的代码基本相似的协议交互。这不仅是对特定应用程序的禁令，也是对一类技术的禁令，并且据英国《金融时报》报道，事实上，财政部官员已经明确表示：

"「我们确实相信，这一行动将向私营部门发出一个非常重要的信息，即与混币器相关的风险很大，它旨在抑制 Tornado Cash 或其任何形式的重组版本继续经营。」"

美国软件出版商和通讯中介立即得到了这个信息。一些未列入制裁名单的开源软件开发人员已关闭其在 GitHub 的帐户，并删除了他们发布的软件存储库或将其设为私有。这些行动已经代表了对为改善人类而追求的科学和工程理念正在进行的研究和开发的重大缩减。虽然 Tornado Cash Application 的制裁指定并没有下令删除这些软件及代码，但它还是大大地抑制了第一修正案所保护的言论的发表，而且似乎确实是为了抑制这种言论的发表。

我们并不是说 IEEPA 本身对言论造成了违宪的事先限制，而是说它在这种情况下的应用明显过于宽泛。虽然典型的 OFAC 行动只是限制表达行为（例如向特定的伊斯兰慈善机构捐款），但这一行动发出了一个信号——实际上似乎是为了发出一个信号——美国人不应该使用某类工具和软件即使出于完全合法的目的。即使此名单真正且完全旨在阻止朝鲜黑客使用 Tornado Cash，并且即使在附带影响分析中 OFAC 可以接受美国人出于正当理由使用该工具的寒蝉效应，它也可能不会足以上法庭。作为最高法院在布罗德里克诉俄克拉荷马州案发现，有时「允许某些不受保护的言论不受惩罚可能对社会造成的危害，要大于其他人受保护的言论因过于宽泛的法规可能产生的抑制作用，而被压制和感知的不满情绪变得更加严重的可能性。」