美國Lummis-Gillibrand 加密資產法案要點解析

Jacqueline的虚拟资产漫谈｜2023-07-16 23:21

2022年6月7日，美國參議員Cynthia Lummis和Kirsten Gillibrand提出一項長達69頁的加密資產相關法案——「負責任的金融創新法案」(下述簡稱，“LG法案”)，在與現行法律整合後為加密資產創建了一個較為全面的監管框架，務求在消費者保護、監管透明度、促進金融創新及靈活性中取得平衡。迄今為止，LG法案是美國最全面的加密資產監管法案，其監管框架和思路有可能會成為其他國家的參考對象。本文希望向讀者簡要介紹LG法案重點，並分析該法案可能會對區塊鏈行業中各個領域帶來的潛在影響。

作者：喬喆沅汪檣成曉宇陳瑜詩

一、明確區分證券型及商品型加密資產

二、支付型穩定幣

三、加密資產交易所

四、加密資產服務供應商

五、加密資產的稅收處理

六、加密資產納入美國養老金投資計劃的可能

七、DeFi (去中心化金融)

八、能源

九、成立加密資產自律協會及金融創新諮詢委員會

十、銀行界的創新

十一、SEC對美國加密資產監管的最新動向

結語

在本文中我們將探討美國最新提出的一份加密資產相關法案。 2022年6月7日，美國參議員Cynthia Lummis和Kirsten Gillibrand提出一項長達69頁的加密資產相關法案——「負責任的金融創新法案」（Responsible Financial Innovation Act）(下述簡稱， “LG法案” )，在與現行法律整合後為加密資產創建了一個較為全面的監管框架，務求在消費者保護、監管透明度、促進金融創新及靈活性中取得平衡。迄今為止，LG法案是美國最全面的加密資產監管法案，其監管框架和思路有可能會成為其他國家的參考對象。本文希望向讀者簡要介紹LG法案重點，並分析該法案可能會對區塊鏈行業中各個領域帶來的潛在影響。

明確區分證券型及商品型加密資產

證券v 商品

LG法案提出前，美國證券交易委員會（SEC）當前判斷加密資產是否構成證券的主要標準是美國聯邦最高法院在1946年SEC v. WJ Howey Co.一案中提出的Howey Test，從(1) 投資者是否有金錢投資、(2) 是否投資於共同事業、(3) 是否對投資獲利有所期待、及（4）該收益是否來自第三者的努力這幾點來進行判斷加密資產是否構成證券。如果加密資產的經濟特徵（Tokenomics）符合上述Howey Test裡的四個條件，該加密資產將被認定為是證券而被納入SEC的管轄範圍。發行構成證券的加密資產需要在SEC註冊；提供構成證券的加密資產交易服務的交易所因需要在SEC註冊而可能導致增加合規成本。

LG法案通過考慮加密資產給予消費者的權益或權利來判斷一項加密資產屬於商品還是證券，並引入了新概念—輔助資產（Ancillary Asset） 。

輔助資產指通過構成投資合同的安排或計劃，向買賣該資產的人發行、出售或以其他方式提供的一種無形可替代資產，且該資產不賦予持有人對任何商業實體的債權、股權、清算權、分紅權或其他金融權利。

根據上述的輔助資產的定義，市場上的大多數不具有股權、分紅權等的加密資產（包括比特幣和以太幣等）只要符合披露條件，將歸類為商品而非證券，由美國商品期貨交易委員會（CFTC）主要負責監管。

SEC 和CFTC的管轄權

LG法案明確CFTC對所有非證券的同質化加密資產的現貨市場具有排他性管轄權，但其他監管機構仍保留一定程度的監督和控制。例如，SEC對輔助資產提出了披露義務。此外，LG法案明確將“數字收藏品和其他非同質化的加密資產”從CFTC 的管轄範圍內剝離出來。

如果LG法案獲得通過，CFTC針對絕大多數同質化加密資產（輔助資產）的管轄權將更明確：通過認定大多數同質化加密資產屬於輔助資產/商品的方式，賦予CFTC相對於SEC更多的管轄權，使得CFTC成為了同質化加密資產的主要監管機構。

披露義務

儘管CFTC將對輔助資產擁有管轄權，LG法案仍要求輔助資產的發行方每年兩次向SEC披露其要求的公司基本信息和輔助資產特定信息，只有在符合這些披露要求後輔助資產才會被認定為商品而非證劵。另外，LG法案規定，完全去中心化的輔助資產發行方（即過去12個月內其發行的相關輔助資產的價值不依賴於該發行方或其控制的實體的創業或管理努力），無需就該等輔助性資產向SEC進行相關披露。

支付型穩定幣

LG法案對“支付型穩定幣”提供了明確定義，即一種符合以下全部條件的加密資產: (1) 可隨時贖回為以美元或其它國家的法定貨幣，(2) 由商業實體發行， (3) 附有發行人聲明該資產可贖回與其綁定的法定貨幣，(4) 以一種或多種非加密資產的金融資產作為支持，且(5) 旨在用作交換媒介。在此定義下，USDT，USDC將被納入支付型穩定幣的範圍；而算法穩定幣¹ （例如UST）以及超額抵押加密貨幣的穩定幣² （例如DAI）將不屬於支付型穩定幣。有關穩定幣類別的詳細介紹可以參閱我們早前刊發的「淺淡全球穩定幣監管」一文。

LG法案允許存款機構³在事先獲得相應聯邦或州銀行監管機構的批准後，發行和贖回支付型穩定幣，並從事相關輔助活動，並要求發行支付型穩定幣的存款機構：

(1) 必須以不低於發行面值的100%的高質量流動性資產為抵押（如美元，美國國債）；

(2) 每月公開披露未贖回的支付型穩定幣的數量、以及支持支付型穩定幣的資產及其價值的詳細信息；

(3) 當客戶要求時，必須以法定貨幣按面值贖回所有未償付的支付型穩定幣。

根據LG法案的以上條款，傳統金融機構也可以在符合上述要求的情況下發行支付型穩定幣。

LG法案還特別提到，將不禁止根據州或聯邦憲章或許可證運營的非存款機構發行和贖回支付型穩定幣並從事相關輔助活動，但此類機構也需要遵守適用於具有存款機構身份的支付型穩定幣發行人的資產撥備、信息披露和贖回要求。這就給類似Circle這樣的非存款機構未來繼續發行穩定幣鋪平了道路。如果LG法案獲得通過，今後發行支付型穩定幣將有法可依，從而有助於提升穩定幣的安全性及流通性。

值得注意的是，LG法案指出存款機構發行的支付型穩定幣既不是商品，也不是證券。

下表整理了與美元掛鉤的全球第一和第二大市值穩定幣USDT和USDC的基本情況比較，供參考。如果LG法案獲得通過，我們預期他們在美國市場的發展情況也會發生顯著變化。

USDT v USDC

	USDT	USDC
支持資產	55.53% 為美國國債、28.47%為商業本票和定期存單、9.63%為貨幣市場基金、6.02%為其他投資（包括加密貨幣）、5.81%為現金及銀行存款、4.52%為公司債、基金及貴金屬、3.82%為擔保貸款	76.7%為美國短期國債，23.5%為現金
發行人	Tether Limited	Circle(一家在美國財政部金融犯罪執法網絡(FinCEN)註冊的貨幣服務企業(Money Services Business)而受其監管⁴ ，並在美國四十多個州和地區持有貨幣傳輸許可證(Money Transmitter Licenses )或同等許可證，亦擁有英國的電子貨幣發行商牌照(E-Money Issuer License)及百幕大的數字資產牌照⁵ )
資產驗證報告	由MHA Cayman 每季出一次資產驗證報告，在USDT網站上公佈⁶	由Grant Thornton LLP每月出一次資產驗證報告，在USDC網站上公佈⁷
審計報告	沒有審計報告	Grant Thornton LLP每年會審計USDC儲備，審計報告亦提交給SEC[8]
市值	全球第一大市值穩定幣，約669億美元(截至2022年6月26日)	全球第二大市值穩定幣，約558億美元(截至2022年6月26日)

加密資產交易所

LG法案把加密資產交易所定義為提供至少一種加密資產交易的交易平台，要求加密資產交易所在提供交易服務前必須於CFTC進行註冊。加密資產交易所只能為不易受操控的加密資產提供交易服務。除非加密資產交易所同時註冊為指定合約市場或掉期合約執行機構，否則不能提供衍生品交易。

LG法案要求加密資產交易所在提供交易服務時必須細緻考慮加密資產的目的、創造方式、共識方式、管理結構、持有者分佈、功能等因素，這就使得交易所必須更加審慎地對待加密貨幣上市的項目，並把控法律風險。 LG法案對交易所不當利用客戶資金進行了限制，要求加密資產交易所託管的客戶資產必須和自持資產分開管理，嚴禁將客戶資產用作向其他人提供保證金、擔保或抵押或其他目的。加密資產交易所應當建立系統的防火牆，保持良好的財務狀況。

LG法案要求加密資產交易所必須向CFTC報告，及時向公眾披露有關加密資產的價格、交易量和其他交易數據，建立風險控制制度，具有良好的財務狀況和管理能力，並至少擁有滿足最終的有序清算（orderly wind-down）所需的財務資源。

我們了解到目前很多加密資產交易所都在進行混業經營，業務範圍包含期貨、挖礦、借貸、合約和槓桿等；而LG法案對於加密資產交易所進行混業經營進行了明確限制，對其能夠開展的業務範圍監管趨嚴。

加密資產服務供應商

LG法案將加密資產服務供應商定義為持牌的加密資產中介機構、金融機構及任何獲准進行加密資產活動（包括加密資產管理）的人。 LG法案從保護消費者角度出發對加密資產服務供應商提出了各種要求，包括但不限於：(1) 在客戶協議中明確披露其產品的資料，包括分開管理客戶資產、破產資產處理、損失風險、適用費用、贖回安排等; (2) 與客戶書面確定每種加密資產的源代碼以及每種資產的法律待遇; (3) 和客戶同意所有交易的最終結算條款，包括加密資產可能被視為完全轉讓的條件。 LG法案還明確授予個人保管和控制他們所擁有的加密資產的權利而不一定要使用託管機構。 LG法案也提到加密資產服務供應商在重複抵押前，需向客戶披露再抵押的做法且獲得客戶同意，並減低再抵押的風險。

與針對加密資產交易所的限制及條件一樣，上述針對加密資產服務供應商的限制及條件有助於提升服務供應商的專業度和穩定性，減少極端情況下消費者/用戶遭受的風險。

加密資產的稅收處理

LG法案對加密資產的稅務問題進行了全面規定，設定了最高限度的豁免，為個人交易(personal transaction)中因使用加密貨幣購買商品或服務而獲得的增值或虧損中不超過200美元的部分提供免稅。需要注意的是，LG法案明確指出前述豁免並不適用於出售/處置加密貨幣以換取現金、現金等價物、其他加密貨幣或證券的交易。

LG法案提出，基於稅收目的，一個利用智能合約來運作集體活動，採用分佈式治理，並依照特定司法管轄下之法律成立的去中心化自治組織（DAO）（包括去中心化自治組織，合作社，基金會或其他類似組織），會被視為稅法意義上的商業實體。

LG法案還明確了從挖礦或質押活動中獲得的收入，將會等到處置相關加密資產時才會被徵稅，而加密資產借貸協議一般不屬於應稅行為。

LG法案也將“經紀人”定義為（有償）準備在日常業務中按照客戶指示銷售加密資產的任何人，並規定經紀人自2025年1月1日起，必須每年報告向第三方賬戶轉移加密資產的交易。 LG法案亦要求美國國稅局（IRS）就分叉、空投的稅收待遇、商家接受加密資產、用加密資產作慈善捐款和將支付型穩定幣視作債務的稅務法律定位等行業中長期存在的問題提供指引。

加密資產納入美國養老金投資計劃的可能

LG法案要求美國政府問責署（GAO）在2023年3月前提交報告，研究將加密資產納入養老金投資計劃的利弊、相關的資產配置建議、風險和所需的投資者教育與培訓。這反映了美國政府對養老金的投資計劃審慎態度。

DeFi (去中心化金融)

DeFi泛指不依賴傳統金融中介機構如銀行及劵商，而是利用區塊鏈上的智能合約來執行金融交易。 LG法案要求在LG法案生效後1年內，美國財政部須在諮詢過CFTC、SEC及去中心化平台的開發者和參與者後提交一份報告，分析DeFi在美國和其他國家發展的現狀、DeFi的機會和挑戰、DeFi與傳統金融市場及加密資產市場的比較，DeFi的透明性、消費者保護以及安全性。根據行業人士分析，美國將會重點針對Defi對傳統金融機構的影響及兩者是否有共存的可能性進行分析。

能源

LG法案要求美國聯邦能源監管委員會每年須在諮詢過CFTC、SEC後提交一份報告，當中應分析加密資產的挖礦和質押的能源消耗量及對能源價格的影響、研究使用可再生能源及對比加密資產相對整體金融行業及經濟的能源消耗等問題。

成立加密資產自律協會及金融創新諮詢委員會

LG法案要求CFTC及SEC在LG法案生效後的六個月內，諮詢加密資產中介及製定行業標準的協會，研究並報告有關加密資產市場的自我管理原則，並註冊成立加密資產自律協會。同時，LG法案還提出成立金融創新諮詢委員會，以研究與加密資產創新有關事宜，並每年就有關的立法、法規及監督向美國總統及國會提供建議。

銀行界的創新

LG法案要求美國聯邦儲備局研究如何使用分佈式賬本技術（Distributed Ledger Technology）降低存款機構的風險，包括通過減少結算及操作風險和資本要求。 LG法案特別提到，區塊鏈結算將現有傳統結算時間由幾天縮短至幾分鐘或幾秒鐘的時間，大幅提高了結算效率。這凸顯出區塊鏈結算對SWIFT帶來的挑戰。 LG法案要求美國聯邦儲備銀行向包括穩定幣發行機構在內的存款機構提供支付服務、電匯服務、清算和結算服務，並要求美國聯邦儲備銀行在存款機構要求下應向其開設獨立的餘額賬戶。 LG法案要求美國聯邦金融機構審查委員會(FFIEC)、SEC 和CFTC 與金融犯罪執法網絡(Financial Crimes Enforcement Network)協商，在LG法案生效後的18 個月內向存款機構及中介機構發布關於加密資產活動的最終指南和審查員手冊，內容包括反洗錢、制裁合規性、託管、信息科技、支付系統風險及消費者保護等。 LG法案同時制定了存款機構資產託管的共同準則，資產託管需由書面協議訂立，是一種委託保管的關係，而非信託關係，除非保管人提供大量全權委託服務，託管資產需與保管人資產分開，並不計入保管人的資產或負債當中。

SEC對美國加密資產監管的最新動向

在LG法案文本被公開的同時，SEC也正加強對加密資產市場的監管。 2022年6月，消息指SEC正對當前全球最大的加密資產交易所幣安所發行的加密資產—幣安幣（BNB）發起調查，理由是應用Howey Test的標準，幣安公司於2017年的首次BNB發行可能被視為未經註冊的證券發行。與此同時，據報SEC對加密貨幣交易所是否有適當的保護措施來防止其平台上的內幕交易問題亦正在展開全面調查。

法案公開以後，2022年6月27日，SEC主席Gary Gensler在接受采訪時提到許多加密貨幣具有證券的關鍵屬性，因此在美國證券交易委員會的管轄範圍內，但有些加密貨幣是商品，例如比特幣是唯一他願意稱之為商品的加密貨幣。 ⁹

結語

LG法案文本公開後，將會大量諮詢行業內專家的反饋意見。 LG法案是否會經歷大幅修改，及最終是否會獲得通過仍有待觀察。

審慎的監管能夠幫助防止從業者因為僥倖心理和大意而犯錯。 LG法案力求在努力應對風險的同時，充分利用了加密資產的高效率和高透明度，並要求監管機構審慎分析加密資產各細分行業的發展及其對其他傳統行業的影響。

關注各國最新的監管發展有助於預測未來全球區塊鍊及加密資產監管的方向和重點，我們將持續關注世界各國在該領域的監管動向。 ¹⁰

[1] 指基於算法的穩定幣，通常沒有100%資產提供支持，而是使用其他方式試圖維持固定的對應關係的穩定（例如1美元對應1穩定幣）。當穩定幣價格上升時，算法製造出更多的穩定幣，擴大供應，降低價格；當穩定幣價格下降時，算法減少穩定幣數量，減少供應，以提高價格，從而使穩定幣的價格相對穩定。算法穩定幣的本質是去中心化的。

[2] 指基於區塊鏈上的資產（即其他加密資產）（市場上也稱之為提供“抵押物”）的穩定幣。此時，抵押物由智能合約持有，因此本質上是去中心化的，也較為透明。用戶可以審核代碼，查看抵押物總額。用戶可以通過存入抵押物來取得這些穩定幣，也可以再次存入穩定幣，取回抵押物。因為加密資產的價值往往波動較大，為讓智能合約能夠維持穩定幣價格相對穩定，用戶通常需要以高於1：1的比率超額存入抵押物。

[3] 美國聯邦儲備法下的存款機構，包括受保銀行、互助儲蓄銀行、儲蓄銀行及受保信用社。

[4] https://support.circle.com/hc/en-us/articles/212059046--Is-Circle-regulated-

[5] https://www.circle.com/en/legal/licenses

[6] https://tether.to/en/transparency/#reports

[7] https://www.circle.com/en/usdc#transparency

[8] https://www.circle.com/blog/how-to-build-trust-usdc-audits-and-attestations

[9] https://www.cnbc.com/video/2022/06/27/sec-chair-gary-gensler-discusses-potential-crypto-regulation-and-stablecoins.html

[10] 本文為概括介紹性質僅供參考，不得視為君合律師事務所或其律師出具的正式法律意見﹑法律建議或任何投資建議。此外，中國法律對加密資產的投資另有限制，建議諮詢專業律師意見。如需轉載或引用該等文章的任何內容，請註明出處。未經我們書面同意，不得轉載或使用該等文章中包含的任何圖片或影像。如您有意就相關議題進一步交流或討論，歡迎與我們聯繫。